前瞻宜蘭─公辦民營學校為台灣教育革新帶來經營創新與價值存續

宜蘭縣以教育立縣是台灣教育的火車頭,前瞻宜蘭15年前(2001年)是最早成立兩所公辦民營學校─慈心華德福實驗小學與人文國民小學,2017年至今台灣已超過十所以上的公辦民營學校。

當每個人的靈魂

映照出社群整體的樣貌

而社群活出每個靈魂的力量時

健康的社會就已形成

---Rudolf Steiner---

宜蘭縣以教育立縣是台灣教育的火車頭,前瞻宜蘭15年前(2001年)是最早成立兩所公辦民營學校─慈心華德福實驗小學與人文國民小學,2017年至今台灣已超過十所以上的公辦民營學校。

宜蘭縣冬山鄉公辦民營慈心華德福實驗高中「我們最大的努力,應該放在培養出自由的人,讓他們為自己的人生,訂定目標與方向。」根據魯道夫‧史代納的「人智學」思想,源自德國的華德福教育,強調身、心、靈全面發展,目的在於讓孩子成為心靈自由和富有自我意識的人。另一所頭城鎮公辦民營人文國中小為開展天賦的有機體學校,從適性教育學校到人類發展任務型學校,是一種依著學習者為中心不斷調變、精進的認知與情境系統,因著不同階段發展的學生,而產生變動的教育行動學習模式,協助學生與變動的世界連結,培育出具有生存、解決危機與開創未來能力的創意人才。

宜蘭縣政府在教育政策上全力支持公辦民營及實驗教育辦理外,長年來其經費挹注亦比照同等規模公立學校的預算,自民國91年度起至今補助經費超過6億,嘉惠宜蘭學子。而兩所公辦民營學校的民營之教育辦學理念,吸引大量的外縣市人口移居潮入籍宜蘭成為新宜蘭人納稅人,也吸引在外地工作的宜蘭人為了追求孩子的優質教育而返鄉工作照顧父母,因此為宜蘭地區帶來了高度繁榮的地方經濟與教育革新價值。例如:人文家庭的外來移居人口比例已達85%,年輕有活力的族群,產生活化地方經濟漣漪效應,目前為止預估已經為宜蘭縣創造出數十億產值,例如:人文家庭租屋增加頭城/礁溪房東每年收益超過3千萬;在學近200多家庭每年在地消費上億;15年移居宜蘭轉入家庭購屋額預估有50─60億;移居潮不但繁榮地方經濟,參與社區營造與城鄉交流增加創新價值,創業開店與民宿等約30家左右,不但增加在地工作機會,增加地方營業稅收益,進而活絡觀光,促進地方發展特色,保守預估15年來創造宜蘭經濟總值70-80億。

又如:近15年從外縣市移入定居就讀慈心華德福學校的家庭,學校估計有4000戶,讓冬山鄉在宜蘭縣多出一席縣議員。慈心華德福期許教育成為領銜生活的藝術,搭起教育改革與社會進步的橋樑,成為社會正向發展的力量與希望,讓學校教育為社會注入新思維、扮演城市再造的角色,未來期許完整落實十二年一貫的華德福教育,透過教育的實踐耕耘,根植在地自然生態與社會人文風土,造就城鄉翻轉的地方教育產業!慈心華德福學校學生家庭數更多,移居比例雖不如人文學校高,推估帶來地方經濟發展效益也不小於人文學校,兩校加總近2百億的規模

什麼是公辦民營學校?此類型學校與一般公私立學校差異之處?

由於公立學校的經營績效欠佳,因此美國1990年代教育改革者的主要興趣在於透過各種重整方式,突破科層體制的束縛限制,使學校擁有較多的自主空間,以改進公立學校的教育品質,這是公辦民營學校產生的時代背景(曹俊德,1998、王如哲,2002)。認為公辦民營係指政府設立學校,委由民間團體經營,與公立學校、私立學校之經營型態不太相同,可視為介於半公半私的一種學校組織(吳清山,1998)。將公辦民營學校視為民營化的一種措施,由政府設立,委託民間團體經營,藉由自由市場的競爭機制,提升教育品質與辦學績效(賴志峰,2006)

自民國88年修訂的國民教育法通過私人興學條文,民國89年教育基本法公佈實施後,依據其中第7條第2項規定「政府為鼓勵私人興學,得將公立學校委託私人辦理」,高雄縣等六縣市陸續通過了國民教育委託民間辦理自治條例後,使得公辦民營小學在台灣地區的成立。

宜蘭縣政府旋即於民國90年1月9日公布「宜蘭縣屬國民中小學委託私人辦理自治條例」。隨後並將頭城國小拔雅分校與冬山國小香南分校,公開徵詢民間參與公辦民營,就是之後的人文與慈心華德福學校,由於相關的法律規章並未齊備,因公辦民營學校牽涉到有關土地、人事、經費……等問題,除了法律規範的部分,尚包括政府的相關配套措施,及學校定位的問題,若能適度放宽規定予民間委辦團體,才有達成民營化之可能性。

「宜蘭縣屬國民中小學委託私人辦理自治條例」於民國100年重新修正為「宜蘭縣屬各級學校委託私人辦理自治條例」,條文內容明訂縣府監督管理的各項細則,從原本「對等合作」契約開放彈性自主之關係,轉變成「從屬管理監督」之關係,民營自由辦學空間不在,面臨開倒車,回歸一般公立學校的情境。公辦民營學校因此陷入重大困境,也因地方自治條例之法源位階太低,無法排除繁多的中央法源,例如國民教育法、教師法、教育人員任用條例、土地法等中央法令,因而產生行政契約與中央法源諸多矛盾抵觸之處,嚴重影響創新實驗教育經營與組織管理之發展,導致學校諸多亂象,讓熱心教育創新的經營者陷入辦學困境與觸法危機,戰戰兢兢、如履薄冰。

又因面臨縣市公務系統依法行事作風,處處牽制私人興學自由,缺乏彈性監督管理方式,又缺乏善意輔導與協助機制,因此,私人興學非但未受到鼓勵,反而因公務避責而備受限制。因此我撰寫公辦民營學校陷入困境之萬言書向馬總統與教育立委陳情求助,兩所公辦民營學校也積極合作尋求中央立法機會,期待危機變為轉機之契機。為避免重蹈覆徹,以宜蘭經驗歷年來遭受之限制、困境、反思、修正與創新教育經營的優勢成為正負的典範,將為未來各縣市新設公辦民營學校辦學的重要參考歷程。

促使立法院於2014年11月三讀通過實驗教育三法。

為鼓勵教育創新與實驗,保障學生學習權及家長教育選擇權,教育部制定「高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例」、「學校型態實驗教育實施條例」以及「公立國民小學及國民中學委託私人辦理條例」,以落實教育基本法鼓勵政府及民間辦理教育實驗之精神。

其中公辦民營法中「第5條 受託學校就學區劃分、雜費與各項代收代辦費、課程、校長、教學人員與職員之進用、退撫與待遇、行政組織、員額編制、編班原則與教學評量,得不適用國民教育法……...、教師法……、教育人員任用條例……….及其他相關自治法規之規定;其不適用範圍,應於與直轄市、縣(市)主管機關簽訂之行政契約中定明。受託學校在教學人員聘任、招生、課程與教學方面,均應符合性別平等教育法規定之內涵。」開放了不受公立學校法治的不適用的限制,擴大了彈性辦學空間,唯獨公辦民營學校需要依據第五條除外條款另訂學校各種自治管理辦法送府審議核備。但各校並沒有立法部門與法律專業,期待「台灣實驗教育推動中心」能夠伸出援手邀請法律專家予以輔導協助。

2017年底實驗教育三法立院修法通過後,得以向上延伸到高中階段,法源又比當初立法更寬鬆,因此我們又重新修正其定義,「公立高級中學以下學校委託民間經營,由政府提供學校校地,甚至於校舍、經費、委託民間經營管理的學校型態,有別於傳統的公、私立學校,基於政府與民間的伙伴關係,為公私合夥的學校,可以稱之為「第三種類型的學校」。其最大特色是在於以學生發展為中心的全人教育;家長擁有多元化的教育選擇權;學校獲得較大的辦學自主權,得以經營創新的實驗教育模式,負起辦學成效以獲得學校之永續經營機會,每6年與政府簽訂一次行政契約,期間接受政府之監督與審查。」

公辦民營學校之價值分析

一、政府鼓勵私人興學,引進民間的資金、活力與彈性,促進教育多元化與創新經營管理模式,帶來台灣另一波教育革新的潮流。15年來人文學校歷經2個基金會(人文展賦教育基金會是由佛光山文教基金會輔導人文教師與家長創立組成),引進民間資金總額超過1.2億。人文倡議家長合夥人的策略,開設各式家長成長課程,鼓勵家長改變教養觀念與人文展賦教育教養態度一致,因開放、合夥、感恩與回饋,激勵出80%以上之家長志工人力投入學校各角落,協助教師協同教學及班級經營,以及人文環境優化與永續校園之經營發展,換算志工人力投入總額超過2億。公辦民營學校合夥與人文創新模式,帶來的民間資源投入總額幾乎等同政府投入一所學校3億金額。

二、影響台灣教育服務由政府被動供給轉為人民主動追求,學生學習為主體漸被社會與國家重視,國家教育研究院邀請人文與慈心華德福等另類學校,而我代表人文參與四年「理念學校之論述建構與實踐研究」,此外,國教院多次派遣研究員到人文國中小等校做長時間蹲點研究,將人文教育現場模擬實踐之典範研究結果作為擬定108年課綱參考,對於公立學校革新發揮重要的影響力108課綱以核心素養取代知識學習,加強動手實作能力,以發展全人教育,走向一個學生一個課表,適性揚才、因材施教的未來。

三、形成為追求理念教育之移居潮,公辦民營學校多設立在鄉鎮或偏鄉,因此,移居人口多屬中、壯年與小孩,對於人口老化年輕人外移的鄉鎮而言,注入社區新活力,繁榮地方經濟,城鄉交流與文化創新效益遽增。

四、學業成就取向轉為學生成就取向,以學生為中心的教學與學習模式使得學生得到更多自由探索機會與自主學習能力,興趣與天賦得以發展

五、實驗教育三法通過,各縣市公辦公營、公辦民營、民辦民營學校及非學校型態機構與團體如雨後春筍設立,參與學生倍數成長,促成高教改革,大學開放特殊選才多元升學管道,且醞釀向上延伸大學實驗教育發展的革新契機。

六、2017年底實驗教育三法修法通過後,放寬收費的限制性,讓使用者付費的概念不受公立學校收費的限制性,得以合法行使。美國Nosick主張教育應該是私人的,每個家庭依據其資源和喜好,自行付費選擇學校就讀。而教育券、特許學校等學校教育的民營化,就是受他所影響。

七、促使政府與民營伙伴角色與職能必須有所調整,以因應環境快速變遷。公務員需要增能再造訓練相關的素養能力,才能夠擁有新時代問題解決能力提供公辦民營實驗教育學校的服務。

八、增加家長教育多元化選擇機會,是公辦民營學校要達成的主要目標之一,民間參與注入資金,讓更多的學子以更低的學費得以受到具民主教育理念、彈性且優質的教育模式。

九、教育的績效責任與評估革新重點轉在於橫向狀態、改變、縱向是成就與效能,能力取向替代過去以成績導向的評鑑方式,破除考試領導教學的困境。

十、教師自主性高、家長參與度高,但是習慣領域對過去保守的習性固著,抗拒力也較強,因此教師與家長需要參與各式成長課程,轉換思維並習得新的教學與教養技能與方法,跳脫框架限制,遂能協助公辦民營學校系統進行的不斷革新與成長。

十一、公辦民營學校具有「凝聚改革共識、籌設自我組織、專業行政運作」之特色,需要成立學習型組織與創新專業的變革領導,進行有效的溝通面對革新帶來的各項問題,維持系統的健康發展。

公辦民營學校在台灣存續的理由

支持辦理公辦民營學校的理由不外乎是鼓勵私人興學、尊重家長教育選擇權、保障學生受教權、提升學校辦學績效、活化再利用閒置校舍等。體認公辦民營學校之於台灣教育發展具有多元化的開創意義,猶如生物的多樣性對於地球具有永續生存的意義一般,讓我們再度回歸教育本質思考。

因此,公辦民營學校是教育革新的創新者進行實驗教育的研發與前導創造,政府應當以其為「教育研究發展中心」概念,以更開放的態度予以獎勵與經費補助,並協助進行適合於第三類型學校的立法研究與行動,讓實驗教育得以在適法情境下健康發展,開放更多學校提供民營辦學,審慎、評估、輔導具有教育理念的經營者成為合作伙伴,並促成第三類型學校聯盟,共進、共好、共享精神建立良性循環的系統,將實驗教育的成果導入革新公立與私立學校之體制,促進教育資源之整合、交流與互動,活化台灣的教育現場,讓下一代能夠在自由民主教育情境下,天賦能夠盡情開展。

我們更期待政府能以更前瞻的視野跨出一大步,以台中市將成為全台第一個12年一貫的實驗教育基礎的示範城市為例,市府將東勢高工發展成為複合式實驗教育園區,除做為推廣「實驗教育研發中心」外,還可融入農業、藝術、老少共學,結合社區特色技術及產業,打破傳統教育圍牆,也讓閒置空間充分再利用。現正研議以公辦民營或民辦民營方式,在實驗教育園區成立第1個從國小到高中12年一貫教育的合法有設學籍的實驗學校。為建立實驗教育學生與大學及產業合作計畫,目前已與中興大學、台中教育大學、清華大學,討論實驗教育學生特殊選才方案,讓升學不再循傳統考試框架,強調學生特殊才能的學習歷程,讓學生獲得多元適性發展的機會。希望台灣各縣市政府快速跟進,促使台灣教育發展有更蔚藍的天空。

 

照片提供:人文國中小

數位編輯:陳玉玲

本站提供網路意見交流,以上文章屬作者個人意見,不代表未來親子學習平台立場